Einstieg in die Fiskalunion

Die Corona-Krise führt zu Entwicklungen, die umfassende Veränderungen mit sich bringen – auch im Gefüge der EU. Zum ersten Mal wurde auf dem EU-Coronagipfel vom 17.–21. 7. 2020 in Brüssel die Einführung von EU-Steuern beschlossen, welche dem EU-Haushalt zugutekommen sollen.

Bislang waren die Steuerhoheit und vor allem das Steuererhebungsrecht bis auf kleine Ausnahmen in den Händen der Mitgliedstaaten, auch wenn die Frage von Besteuerungsrechten für die Union immer wieder vorgebracht wurde und diverse Eigenmittelbeschlüsse ergingen (Häde, in: Pechstein/Nowak/Häde, Frankfurter Kommentar, 2017, Art. 311 AEUV Rn. 50 ff., 137 ff.). Gleichwohl ist die Union nahezu in vollem Umfang darauf angewiesen, dass die Mitgliedstaaten ihr genügend Geld zur Verfügung stellen. Dies war auch bei dem Sondergipfel der Staats- und Regierungschefs vom 17.–21. 7. 2020 insofern der Fall, als sämtliche Mitgliedstaaten zustimmen mussten, ein 750 Mrd. Euro schweres Programm zur Stützung der durch die Corona-Pandemie besonders geschädigten Länder auf dem Weg zu bringen.

Um diese gewaltigen Summen zu refinanzieren, beschlossen die Staats- und Regierungschefs nunmehr allerdings die Einführung von EU-Steuern. Insoweit genügt aber nicht der Gipfelbeschluss. Eine Unionsteuer kommt nur auf der Basis einer Ratifikation der nationalen Parlamente in Betracht, die hinreichend genaue Vorgaben enthält.

Ab 2021 soll eine Plastikabgabe in Deutschland und in anderen EU-Staaten eingeführt werden. Darüber hinaus sind weitere Steuern im Blick, so eine Digitalsteuer und eine neue CO₂-Grenzsteuer beim Import von Produkten, die klimaschädlich in Drittstaaten hergestellt werden, damit die Industrie nicht in solche Länder abwandert. Insoweit ist ein Gesetzesentwurf der Kommission noch für 2021 vorgesehen, damit die Steuer bis 2023 kommen kann. Das gilt auch für die Digitalsteuer, die zudem an die Voraussetzung geknüpft ist, dass sie bis dahin nicht auf internationaler Ebene eingeführt wird. Geplant ist weiter die schon seit Langem diskutierte Finanztransaktionssteuer. Darüber hinaus soll der Emissionshandel erweitert werden und sich umfassend auch auf den Flug- sowie Schiffsverkehr erstrecken.

Der Ansatzpunkt dieser Steuern liegt also im Bereich des Umwelt- und Klimaschutzes, der sich mit dem Green Deal in einem starken Umbruch befindet. Dessen Bestandteil ist auch die Kreislaufwirtschaft. Die Plastiksteuer soll in Höhe von 80 Ct/kg auf nicht recycelte Kunststoffverpackungsabfälle erhoben werden, um diese zurückzudrängen und zugleich die Verschmutzung der Meere zu begrenzen. Dass eine EU-Plastiksteuer eingeführt wird, ist die konsequente Fortsetzung der inhaltlichen Leitplanken, welche die Kommission im Aktionsplan für die Kreislaufwirtschaft vom März 2020 gesetzt hat. Dieser sieht die Belastung nicht recykelter Verpackungsabfälle aus Kunststoff als neue Eigenmittelquelle für den EU-Haushalt wie auch Umweltsteuern als Vorgabe an die Mitgliedstaaten vor.

Damit war der inhaltliche Rahmen gesetzt, der nun im Zuge der Corona-Krise mit umfangreichen Hilfsleistungen der EU an die besonders notleidenden Mitgliedstaaten verknüpft wurde. Der hohe Geldbedarf führt zum Einstieg in die Fiskalunion, weil die Mitgliedstaaten aus ihren Haushalten nicht alle Hilfsleistungen stemmen wollen. Das Gewand des Umwelt- und Klimaschutzes ist dafür besonders populär. Zwar ist die Plastiksteuer nur ein kleiner Bereich, jedoch mitten im Fokus einer intensiven Diskussion um die Verschmutzung der Meere und um eine Reduktion von Verpackungsmüll bzw. dessen Recycling.

Über das trojanische Pferd des Umweltschutzes droht so allerdings die bisherige Steuerhoheit der Mitgliedstaaten langsam zu bröckeln, sind doch schon Nachfolger angekündigt: Die umwelt- und klimabezogene CO₂-Transaktionssteuer sowie jenseits des ökologischen Bezugs die Digital- und die Finanztransaktionssteuer – gleichfalls Felder von hoher Symbolkraft, in denen eine adäquate steuerliche Belastung wirtschaftlicher Aktivitäten verlangt wird.

Damit wird die Corona-Krise genutzt, um auch in diesen Feldern Pfeiler zu setzen, wie es die Bevölkerung vielfach erwartet. Erkauft wird dieses Vorgehen mit einem langsamen, aber sicheren Einstieg in die Fiskalunion. Dadurch wird die EU eigenständiger und handlungsfähiger. Jedoch sind die bisher avisierten Steuern nicht allzu hoch. Die Mitgliedstaaten müssen insoweit keine neuen Gelder für Brüssel bewilligen und können zugleich darauf verweisen, in einem problematischen Feld über die EU gehandelt zu haben, ohne im eigenen Land eine in Teilen der Wirtschaft unpopuläre Maßnahme ergreifen zu müssen. Die Zustimmung zu einer EU-Steuer genügt. Jedoch droht so eine öffentliche Diskussion in einem bestimmten Feld dazu benutzt zu werden, eine Steuer einzuführen, die dann dem EU-Haushalt zugutekommt. Dadurch werden finanzverfassungsrechtliche Grenzen umschifft, an denen bislang die Einführung verbrauchsunabhängiger Umweltsteuern scheiterte, was aber nicht zwingend war (bereits Frenz, Die Verwirklichung des Verursacherprinzips im Abfallrecht, 1996, S. 150 ff.).

Auch die Steuererhebung wird mehr und mehr europäisch – Corona und der Umweltschutz machen es möglich. Die Tür zur Fiskalunion ist aufgestoßen. Ob es bei einem Spalt bleibt oder ein großer Einbruch erfolgt, wird die weitere Entwicklung zeigen. Angesichts des bestehenden Finanzbedarfs sind umfangreiche Weiterungen zu erwarten. Aber vielleicht ziehen auch insoweit die “Sparsamen Vier” die Bremse.

Prof. Dr. jur. Walter Frenz, RWTH Aachen University